在高质量发展的大背景下，城市发展方式正在悄然“转向”。
改变以往的扩张发展路径，推动超大型城市瘦身健体，严控撤县设区，严控省会城市规模扩张，在近期多项顶层政策中被频繁提及；在推进新型城镇化的过程中，越来越重视城市公共服务质量、营商环境改善等内生动力。城市发展路径正从外延扩张向内涵提升转变。
前不久，中共中央、国务院印发了《扩大内需战略规划纲要(2022-2035年)》(以下简称《纲要》)，即提出推进特大城市瘦身健体，严格控制中心城市无序扩张；同时，要完善城镇体系，依法依规加强城市生态修复和功能提升，合理确定城市规模、人口密度和空间结构。
多位专家在接受《第一财经日报》记者采访时表示，盲目低效的城市扩张不仅增加了地方政府的财政压力，也造成了环境污染、交通拥堵、房价过高等问题。，影响城市的宜居性和可持续发展能力。推进特大城市瘦身健身，既要要求城市收缩，又要注重扩张成本与综合效益的平衡，同时要注重城市辐射力的提升。基于不同的定位和分工，与周边中小城市协调发展，实现产城融合，职住平衡。
促进瘦身和健身
作为新型城镇化战略的重要组成部分，完善城镇化空间布局，分类引导大中小城市发展方向和建设重点，在很多顶层政策中被反复强调。
其中，对于超大型城市，除了上述纲要外，瘦身健体、向内涵提升发展方式转变等提法频繁出现在近期多项顶层政策和城市群发展规划中，且多与破解“大城市病”有关。
例如，我国“十四五”规划提出，优化提升特大城市中心城市功能，兼顾经济、生活、生态、安全等多元需求，转变特大城市开发建设方式，加强特大城市治理中的风险防控，促进高质量可持续发展。
《新型城镇化实施“十四五”规划》也强调要推进特大城市发展方式转变，积极破解“特大城市病”，推动特大城市瘦身健体；《成渝双城经济圈建设规划纲要》提出，推进超大特大城市中心城市瘦身健体，推动城市发展由外延扩张向内涵提升转变，防止城市摊大饼，积极破解“大城市病”，合理控制开发强度和人口密度。
与相关提法一致，不少专家认为，破解“大城市病”是推动特大城市发展方式转变的直接原因。
“之所以推动特大城市瘦身健体，主要是因为‘大城市病’表现为城市发展超过了自身的资源环境承载能力，产生了人口密度大、交通拥堵、房价高等问题。”重庆工商大学长江上游经济研究中心研究员冉立认为，特大城市瘦身健体主要针对特大城市中心主城区。该区域人口密度过高，长期得不到有效解决，不仅影响城市宜居，也抑制了城市综合发展能力的释放。
“特大城市人口高度集中，对水等资源的需求和消耗比较大，对生态环境的压力也比较大。”辽宁大学环境资源与能源法研究中心主任刘嘉琦也认为，特大城市的优质公共服务资源高度集中，但总体来说，尤其是在突发事件应对过程中，还是相对不足的。
因此，推进大城市瘦身，有利于经济社会的可持续发展，有利于资源环境的可持续利用，有利于解决医疗、教育领域的“大城市病”。
广东省城市规划院住房政策研究中心首席研究员李认为，城市无序蔓延的发展方式不仅增加了地方政府的财政压力，造成环境污染，也增加了居民通勤等生活成本…相应的发展道路是不经济的，也是不可持续的。
“推动特大城市瘦身健体，也是政府职能转变的必然要求。”李指出，以前，建设型、开发型政府更倾向于通过项目等推动城市扩张。转向服务型政府，首先意味着限制不必要的支出，促进城市瘦身健体。
聚焦城市群发展
除了分类指导大中小城市的发展方向和建设重点，发展壮大城市群和都市圈也是完善城镇化空间布局的重要任务，推动大城市瘦身健体也对城市群和都市圈的发展起到重要的推动作用。
对于城市群和都市圈发展，国家“十四五”规划提出，建立健全城市群一体化协调发展、成本分担、利益共享机制，推进基础设施协调布局、产业分工协作、公共服务共享和生态共建、环境共治；依托辐射带动能力强的中心城市，提高1小时通勤圈协调发展水平，培育发展一批城市化程度高的现代都市圈。
许多专家认为，正确认识特大城市如何瘦身健体，并不是要求城市盲目萎缩，而是要在更大范围内重点发展都市圈和城市群，强化城市辐射作用，与周边城市形成互补发展。
“推进特大城市瘦身健体，要重点布局更大规模的都市圈和城市群，促进大中小城市合理分工。”冉立也认为，推动超大城市瘦身健体的关键是强化自我辐射作用，有序疏解中心城区相关产业和资源，促进中小城市和城市群良性发展。
“推动大城市瘦身健身，应该遵循城市扩张的成本收益逻辑，而不是简单地要求城市收缩。”李认为，当城市扩张的成本超过扩张的综合收益时，相应的扩张就是无效率的扩张。所以城市在必要的时候可以扩张，但不是因为短期的经济增长、土地财政等因素。应考虑长期的财政可持续性、生态环境和民生福祉。
“发挥中心城市的引领作用，前提是相关城市要集聚发展到一定程度，要注意明确与周边城市的分工和功能定位。”李认为，当中心城市聚集发展到一定程度，内部可移动的空间资源受到束缚，对外辐射就达到了效果，要基于不同的功能定位，将部分功能和产业向外疏散，与周边城市形成互补发展。
此外，有专家认为，除了注重城市群的发展，转变城市发展方式也是基于自身发展规律全面提升城市品质的应有之义。
“城市的高质量发展要避免兼并等盲目扩张，而要注重内生动力的提升。”中国区域经济学会副会长兼秘书长姚晨认为，高质量的城市发展应着眼于内生动力的提升，通过创新驱动经济发展，通过公共服务能力和营商环境的提升吸引人口和投资。
提高城市化质量
虽然在特大城市瘦身健身已经逐渐成为一种潮流，但是在推广的过程中仍然存在很多困难。
“中小城市发展有天然的瓶颈，地理位置、交通条件、营商环境、要素成本等问题。在大城市也面临着减肥和健身。”冉立指出，大城市的产业、科研院所、大型企业向中小城市迁移仍面临一定障碍，人口回流中小城市的情况并不多见。
“大城市推广瘦身健身，关键是要符合规律。就业、工业、服务业要跟着人口走，不能只着眼于区域经济的最大化，这样才能真正瘦身健体。”李认为，外围城市都希望依靠中心城市获得一些溢出效益，而中心城市则希望外围城市提供低成本的发展空间等。城市群和都市圈本质上是互联互通的，但目前大城市瘦身健体，城市群发展都面临要素自由流动不足等障碍。
“人口的集聚和流动促进了城市群和大都市区社会经济的快速发展和城市化水平的不断提高。”冉立认为，人口的集聚和流动是城市化的重要驱动力，而当城市化发展到一定阶段，城市群或都市圈内的相邻城市应实现资源和要素的合理配置，使要素的流动不受城市距离和制度的制约。
推进以人为核心的新型城镇化，除了完善城镇化空间布局、促进城市更新、提升城市品质外，还需要推进农业转移人口市民化。
“目前，中国的城市化已经进入了提高质量的关键时期。在此背景下，推进农业转移人口市民化，放宽落户限制，将不断缩小户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率的差距，提高城镇化质量，最大程度释放我国内需潜力。”冉立认为。
冉立指出，中国有大量农业转移人口，农业转移人口市民化是新型城镇化的首要任务，也是以人为核心的新型城镇化的内在要求。加快农业转移人口市民化，将推动新型城镇化向纵深发展。
